La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión
celebrada el día 18 de abril de 2013 ha emitido un dictamen sobre el Proyecto de Ley Orgánica de Mejora de la Calidad Educativa (LOMCE), que tiene su miga.
Como el citado dictamen está formado por más de 180 páginas, reproduzco aquí algunos de los párrafos del mismo que, a mi personalmente, me parecen más jugosos, aunque solamente sea porque coinciden con lo que muchos pensamos sobre esta ley.
(Lo resaltado en negrita es mío)
Algunos párrafos del Dictamen que la Comisión
Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 18 de abril de
2013 emite sobre la LOMCE.
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El panorama descrito revela una falta de
estabilidad en la regulación de las enseñanzas no universitarias durante las
últimas décadas que no parece beneficiar a la consecución de una educación de
calidad en España. Sería muy deseable que con motivo de esta reforma se tratara
de alcanzar un acuerdo general de las fuerzas políticas y sociales a fin de
buscar un texto que pueda dar mayor estabilidad al sistema.
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Dejando ahora de lado las denominadas asignaturas
de libre configuración autonómica, cuya significado es claro, la lectura del
anteproyecto no permite deducir con claridad cuál es el criterio definidor, ni
tampoco cuál es el sentido, de la distinción entre asignaturas troncales y
asignaturas específicas.
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Llama sin embargo la atención que tanto en el
bloque de asignaturas troncales -en segundo ciclo de Educación Secundaria
Obligatoria y Bachillerato- como en el bloque de asignaturas específicas -en
todas las etapas educativas- se incluyan como materias o áreas de oferta
voluntaria para las Administrativas educativas
(“En función de la regulación y de la programación de la oferta
educativa que establezca cada Administración educativa y en su caso de la oferta
de los centros docentes”) algunas que, por su trascendencia académica, acaso
debieran ser ofertadas obligatoriamente a fin de garantizar el acceso a una
formación de calidad en condiciones de igualdad en todo el territorio nacional.
Durante la tramitación del expediente se han recibido numerosas alegaciones de
los sectores interesados mostrando su preocupación por la pérdida de
importancia de materias o áreas ubicadas indistintamente en los ámbitos
científico, humanístico, social o artístico. No parece que puedan aducirse
motivos presupuestarios en contra de la oferta obligatoria de tales
asignaturas, teniendo en cuenta que el anteproyecto admite incluso que las
Administraciones educativas competentes puedan ofertar a los alumnos
"algún área más" dentro del denominado bloque de asignaturas de libre
configuración autonómica. En todo caso, de existir razones, presupuestarias o
de otra índole, que impidan la oferta obligatoria de todas las asignaturas,
sería preferible reducir su número, otorgando tal carácter únicamente a las más
importantes, sin perjuicio de que las Administraciones educativas puedan añadir
otras.
Una observación específica merece el que en
anteproyecto se excluya como obligatoria una asignatura relativa a formación
ético-cívica que puede tener importancia en aras a la educación integral a que
se refiere el art. 27.2 de la Constitución.
Hasta ahora esa asignatura se preveía como
obligatoria en algunas fases del aprendizaje, concretamente en uno de los dos
últimos años de la Educación Primaria (art. 19.3 de la actual Ley Orgánica de
Educación 2/2006), en uno de los tres primeros cursos de la Educación
Secundaria Obligatoria (art. 24.3) y en el cuarto curso de esta misma educación
(art. 25.1), aparte una asignatura llamada “filosofía y ciudadanía” en
Bachillerato (art. 34.6).
En el anteproyecto desaparece tal asignatura como
obligatoria. Se prevé una asignatura llamada “valores culturales y sociales”
(en ningún caso deberían ser valores culturales y sociales, sino éticos y
sociales) en Educación Primaria (proyectado art. 18.3.b.) y “valores éticos” en
cada curso de Enseñanza Secundaria Obligatoria (proyectados arts. 24.3.b. y
25.4.b.) en todos los casos como específica obligatoria aunque alternativa a la
asignatura de religión, y se añade (solo para el cuarto curso de la enseñanza
secundaria obligatoria), que se cuidará, en todas las materias, “el
emprendimiento y la educación cívica y constitucional”.
Ello significa que a lo largo de toda su formación
obligatoria y posobligatoria los alumnos pueden no haber cursado esa
asignatura.
Acaso procedería imponerla como obligatoria en
algún momento, pues han sido numerosos los acuerdos y recomendaciones,
suscritas por España, del Consejo de
Europa y de la Unión Europea desde 1997 en el sentido de propugnar como
objetivos de los sistemas educativos de la Unión el velar por el aprendizaje de
los valores democráticos y de la participación democrática con el fin de
preparar a las personas para una ciudadanía activa. Como ha destacado este
Consejo de Estado en su dictamen 649/2012, el Parlamento Europeo y el Consejo
incluyen como competencias claves para el aprendizaje permanente la adquisición
de competencias cívicas y sociales que garanticen conocimientos, capacidades y
actitudes esenciales en relación con la democracia, con la justicia, igualdad,
ciudadanía y derechos civiles, y su formulación en la Carta de Derechos
Fundamentales de la Unión Europea y en declaraciones internacionales. La
mayoría de los países europeos incluyen en sus currículos educativos contenidos
de formación en ciudadanía democrática y derechos humanos.
Dado que sobre el contenido de esta asignatura se
ha planteado polémica social, el Estado
podría fijar su contenido completo, o al menos fijar las bases en la propia Ley
Orgánica, que a su vez podría remitir a
la correspondiente norma de desarrollo a aprobar por el Gobierno.
……
Cabe plantearse el caso de aquellos alumnos que
hayan aprobado la ESO por la opción de enseñanzas aplicadas y que, no teniendo
aún 17 años decidan cursar formación profesional. Debería arbitrarse algún
medio para que, al menos hasta que cumplan los 17 años desarrollen alguna
formación profesional de modo que al cumplirlos puedan pasar a cursar ya la
formación profesional de grado medio conforme permite el proyectado artículo
41.2 c.) y d.).
……
No se explica la razón por la que no se mantiene la
posibilidad de acceder a esta formación mediante prueba de acceso con solo
dieciocho años de edad en determinados casos.
……
El legislador español en el marco de su libertad no
ha excluido la educación – en la trasposición de la Directiva 2004/113/CE, de
13 de diciembre de 2004- del ámbito de aplicación de la prohibición de la
discriminación por razón de sexo, y tampoco ha establecido una justificación
objetiva y razonable que permita valorar, en su caso, los motivos por los que
se podría admitir una educación diferenciada que garantice la igualdad de
oportunidades como señala la Convención de la UNESCO.
……
El anteproyecto de Ley Orgánica sometido a
consulta, en cuanto condiciona la financiación del modelo de educación
diferenciada de los centros docentes sostenidos con fondos públicos a que “la
enseñanza que impartan se desarrolle conforme a lo dispuesto en el artículo 2
de la Convención relativa a la lucha contra las discriminaciones en la
enseñanza, aprobada por la Conferencia General de la UNESCO el 14 de diciembre
de 1960” debe, con arreglo a la jurisprudencia más extendida, contener alguna
previsión que justifique de forma objetiva y razonable la educación
diferenciada, previsión que permita valorar los motivos y las razones por los
que aplicando la excepción a la coeducación se favorece la igualdad de
oportunidades. Estamos ante una opción
que requiere la debida justificación dada la importante alteración que supone
respecto del modelo elegido hasta ahora,
más si cabe teniendo en cuenta que se trata de regular el régimen en
centros financiados con fondos públicos -lo que exige un mayor cuidado en la
toma de decisiones-.
Conviene recordar que el uso del sexo como criterio de diferenciación es uno de
esos motivos que han de someterse a un escrutinio especialmente intenso,
correspondiendo a quien pretende utilizarlo, una justificación intensa. La
regla general es la de la co-educación. “Quien quiera exceptuarlo, sea un
particular,(centro educativo privado al seleccionar a su alumnado), sea el
legislador (admitiendo estos centros o fomentándolos), deberá justificar
especialmente cual es el fin perseguido, cuales las mejoras educativas que
excepcionalmente se persiguen, así como la clase de centro y el tiempo en que
se admite esa segregación”.
……
De ahí que la segregación en la escuela por alguno
de los motivos prohibidos por el artículo 14 de la Constitución o el artículo
6.1 del CEDH es una excepción que requiere de una especial justificación por
parte del legislador si cabe mayor, cuando se trata de centros financiados con
recursos públicos y más cuando el sistema público se ha orientado desde un primer momento hacia la inclusión y
la supresión de toda forma de discriminación por razón de sexo, también en la
escuela.
En definitiva el anteproyecto de Ley Orgánica debe
establecer en su articulado para los centros con educación diferenciada que
aspiren al concierto, la exigencia de una justificación objetiva y razonable de
la excepción y la concreción de un programa y de las medidas académicas a
implementar para favorecer la igualdad, todo ello sin perjuicio del resto de
requisitos establecidos para los conciertos. De no ser así, la previsión podría
no ajustarse a las exigencias derivadas del principio de igualdad que garantiza
el artículo 9.2 y 14 de la Constitución
Además no puede dejar de mencionarse la importancia
que la educación mixta tiene para promover desde la escuela la igualdad de
género, pues a través de la convivencia en la escuela se enseña desde la más
temprana edad a conocer, respetar y
tratar igual la diferencia.
El principio de igualdad efectiva de hombres y
mujeres, la prevención de la violencia de género, la solución de conflictos en
todos los ámbitos de la vida personal,
familiar y social, reconocidos como principios fundamentales de la
educación, exigen conocer, comprender y respetar lo que es diferente en las
primeras etapas de la vida.
La educación mixta permite fomentar esos valores y
su extensión ha constituido, sin duda, un avance en el tratamiento de la
igualdad de género que es constitutivo de democracia y que más allá de su
reconocimiento legal y constitucional está lejos de ser una realidad.
……
La gestión de los Centros, que hoy se vehicula
mediante la implicación activa de la
comunidad educativa a través de un sistema de cooperación y corresponsabilidad
en la organización y toma de decisiones que dan contenido al derecho de
participación democrática, queda limitada a la declaración sobre su
intervención en el “control y gestión de los centros”. A su vez el Consejo
Escolar pierde, con el anteproyecto, el carácter de órgano de gobierno, al
pasar a tener meramente funciones de información, propuesta y consulta.
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No obstante, los pretendidos niveles de la autonomía proyectada al no ir acompañados de una mayor
participación, implicación y responsabilidad de toda la comunidad educativa en
el control, seguimiento de los objetivos institucionales de los centros,
análisis internos de los problemas y soluciones a través de los proyectos
innovadores, pueden resentirse, ya que cuando el modelo de gestión se basa en
la atribución de todas las decisiones a un órgano unipersonal sin participación
activa del resto de la comunidad educativa, la autonomía se limita ya que el
control se ejerce por agentes y órganos ajenos al centro lo que sin duda
incrementa la dependencia de otras instancias.
Pero para que
la autonomía de los centros escolares contribuya a la mejora de la
calidad de la educación debe llevar aparejada mayor capacidad organizativa,
pedagógica y de gestión económica que permita el desarrollo de proyectos
educativos, la atención al alumnado, la elaboración de planes de convivencia y
por supuesto, alcance a todos los escolares.
Buen ejemplo de ello es el art. 124.1 que establece
que “los centros elaborarán un plan de convivencia…”. Plan que en todo caso
debería realizarse con una participación importante y efectiva de las
asociaciones de padres de alumnos. El éxito de un plan de convivencia va ligado
al protagonismo en su elaboración, de los actores implicados.
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Nada tiene que objetar el Consejo de Estado a que
en el nuevo modelo de organización y funcionamiento, configurado en el
anteproyecto, se refuercen y potencien las capacidades de decisión y de
dirección del Centro, lo que debería ser compatible con mantener algunas
competencias de decisión o co-decisión
en la comunidad educativa, Consejo Escolar y Claustro de profesores al menos en
algunas cuestiones que den contenido a su derecho a participar en la gestión y
ejercer el control.
……
La novedad es la ya mencionada supresión del
requisito de un “año de antigüedad” en el centro para ser candidato a Director.
El Consejo de Estado entiende que los candidatos que acumulan un determinado
periodo de antigüedad en el centro tienen un mejor conocimiento de los
problemas que afectan a su funcionamiento. Por tal razón, la antigüedad debería
mantenerse como requisito o ser valorada al menos como un mérito para la
selección de Director.
También en
relación con los requisitos para ser Director (participar concretamente en el
concurso de méritos a que se refiere el artículo 134.1 a.), se establece que
para concursar se debe estar en servicio activo. No parece que ello deba ser
una exigencia, pues no se corresponde con la legislación general; de hecho una
reincorporación funcionarial al servicio activo puede tener que producirse
precisamente participando en concursos funcionariales. Otra cosa es que se
pueda otorgar más valor al hecho de estar ya en servicio activo.
En cuanto al
procedimiento de selección del Director, el anteproyecto reduce la presencia de
representantes del centro en la comisión de selección y añade nuevos criterios
de selección:
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El Consejo de Estado considera que debería, en aras
del principio de participación democrática, sopesarse seriamente esa reducción,
que no se corresponde ciertamente con el principio de autonomía de los centros
que el anteproyecto dice tratar de potenciar.
En la
propuesta, los centros educativos perderán la representación mayoritaria que
actualmente ostentan en la comisión de selección del Director en beneficio de
las Administraciones educativas. El anteproyecto entra en este punto en abierta
contradicción con “el aumento de la autonomía de los centros” que la exposición
de motivos (apartado VII) menciona como uno de los principios inspiradores de
la reforma.
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El anteproyecto elimina la “preferencia”
actualmente atribuida a las candidaturas de profesores del centro (artículo
134.5). Esta preferencia debería, a la vista de lo señalado, mantenerse, o al
menos no debería ser un obstáculo para que en la propia norma se dejara
constancia de la valoración especial que merece el trabajo previo y la labor
docente desarrollada por los profesores del propio centro que aspiran a la
condición de Director.
Mención aparte merece la desaparición de la expresa
previsión vigente de que “la selección del director será decidida
democráticamente por la comisión” (artículo 134.4). Dado que la comisión de
selección es un órgano pluripersonal, la regla de la mayoría parece el único
criterio admisible en la toma de decisiones. Aunque el silencio de la norma a
este respecto puede entenderse como remisión a los artículos 22 a 27 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, podría efectuarse una
expresa remisión a la misma.
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Sin embargo, el cambio en el modelo de enseñanza
religiosa se trasluce con ocasión de la regulación de las diferentes etapas
educativas, en las que se configura un
retroceso respecto a la situación actual.
1. Adquiere mayor peso, al tener una carga horaria
similar al resto de materias en Primaria y en ESO donde se configura como una
asignatura específica fija con una alternativa.
2. Los alumnos podrán optar en Educación Primaria
entre “Religión” o “Valores Culturales y Sociales” (no debería hablarse de
valores culturales sino de valores éticos y sociales) y, en Educación
Secundaria Obligatoria, entre “Religión” o “Valores Éticos”, mientras que en
Bachillerato se contempla la “Religión” como optativa conjuntamente con otras
doce materias en el primer curso y con otras quince materias en el segundo.
Hay que advertir que la proyectada reforma
establece como optativa a la “Religión” la materia de “Valores Culturales y
Sociales”, o “Valores éticos”, de modo que su mantenimiento, en su caso,
discriminaría a los alumnos que al elegir la primera no cursarán asignatura
alguna sobre valores sociales y éticos a lo largo de toda su formación.
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